原标题:一边说坚持“一中政策”,一边大搞,美国人在玩什么文字游戏?

自特朗普3月16日签署旨在鼓励美台高层官员互访的“与台湾交流法案”不久,美台双方近期展开了一系列擦边球似的互动。美国国务院东亚暨太平洋事务副助理国务卿黄之瀚本月20日赴台湾访问,成为该法案生效后首位访台的现任美国政府官员。与此同时,据传可能接任台湾地区领导人办公室秘书长的高雄市长陈菊和台湾行政机构“政务委员”邓振中,也于17、18两日造访华盛顿。

对此,美国在台协会(AIT)发言人游诗雅表示,黄之瀚访台的行程早已排定,并不是因为法案生效所进行的安排。而陈菊、邓振中的访美行程也并没有突破禁忌,只是时间点刚好落在法案刚生效之后,和该法没有直接关系。

尽管如此,美台官员在这敏感时期的一系列互动也引起各界关注。有评论认为,这是在测试大陆的底线。但就在美国官员与台当局高调互动之时,美国国务院发言人在被问及美国对“一中政策”的立场时仍对外表示,美国仍信守基于美中三个联合公报的“一中原则”。

美方这种一方面坚称信守“一中政策”,一方面通过“与台湾交流法案”保持台美官员互访的行为,表面上看令人费解。但事实上,如果了解美国政府处理两岸关系背后的战略逻辑,就能把握其手段的意图。

中美建交及台美“非正式关系”并行

由于历史原因,美台间一直保持着密切联系。在中美建交前,美台还有过“共同防御条约”。虽然该条约在中美建交后被废止,但在亲台势力的游说下,在中美建交公报发表后不久,美国国会通过《与台湾关系法》。方案第二条第五款明确规定:美国“向台湾提供防御性武器”,以表明美国没有“抛弃老朋友”。

因而,即便在中美建交之后,美国始终未曾切断其与台湾的种种联系。地缘政治上,台湾作为“第一岛链”的要冲,被美国视为“永不沉落的航空母舰”。意识形态上,台湾长期被美国捧为“亚洲民主的灯塔”,视为基于“共享自由民主价值与理念”的盟友。因而,美国国内始终存在跨党派共识,认为即使美中建交,美国也有必要保障台湾民主体制的“繁荣与稳定”,从而保障美国在亚太地区的利益。

于是,美国长期以来同时保持与大陆的官方外交关系及与台湾的非正式关系,并在两岸关系上奉行所谓“战略模糊”。这被认为能够保障美国的战略灵活度,从而最大化其在该地区的利益。在这种“两手避险”的政策考虑下,美国不乐见海峡两岸的天平明显失衡,希望一方面防止台湾过于倾向独立而成为中美关系的“麻烦制造者”,另一方面防止台湾完全倒向大陆而失去对美战略价值。

对“一中政策”的工具性使用

显然,在美方的战略中,与大陆的官方外交关系及与台湾的非正式连接并不矛盾,正如中美三个公报与《与台湾关系法》长期并存那样。在这种战略思考下,美国对“一中政策”完全是一种工具性、实用主义的态度,和中方对“一个中国”的原则性、价值性坚持存在本质区别。

早在1995年,有“帝国智囊团”之称的美国外交关系协会就发表一篇题为《管理台湾问题——关键是更好的中美关系》的研究报告。在这篇报告中,我们可以清楚地理解美国“一中政策”的逻辑。

当时,参与这篇报告的跨党派菁英们有一主流意见,即只要美方已经声明支持“一个中国”政策,并不与台湾发展正式外交关系,那么在此前提下的台美官员互访就应该被鼓励,以保障及促进美台关系。报告原文提到,美国对台美官员互访的自我设限,其唯一好处只是“再次使中国确信美国的一中立场”,但专家们认为,这件事可以通过其他方式做到。

不过,由于当时美国将“整合中国”视为对华政策的优先,而中美关系也尚不成熟,因而在政策建议部分,外交关系协会认为在当时解禁台美官员互访不合时宜、风险太大。同时建议美国政府在美中关系大局稳定,美国有办法同中国大陆解释清楚其对台立场时,再推动此事,就能将风险降至可控范围。

也许巧合,这份报告的内容极好地解释了目前正在发生的情况及其背后的逻辑:其一,美方认为其已官方声明坚持“一中政策”,信守中美三个联合公报。因而,不必再通过其他手段反复使中方确信这一点。那么,只要不与台湾发展官方外交关系,基于非正式关系的官员互访并不与“一中政策”冲突。于是便有一边宣称支持“一中政策”,一边通过派官员赴台的行为。

其二,中美关系相互依赖的程度已经远超从前,双方能够保持沟通渠道,美方可能评估台美互访带来的冲击在目前双边关系的承受范围之内。于是,过去风险太大的政策,似乎可以推动了。

台海局势变化及“中国威胁论”再起

国际政治说到底仍是实力的较量,台海局势也不例外,各方力量的消长必然影响各自的策略选择。而过去二三十年间,中国大陆的崛起既使两岸发生实力逆转,也使中美实力对比快速接近。这种情况下,一来美方不得不在一定程度上提振台湾,以免天平完全倒向大陆,导致“战略模糊”无牌可打。更根本的是,中国的力量逐步逼近“权力转移理论”所谓的“均势”,这让美国危机意识提升。近来,伴随着新一波“中国威胁论”再度来袭,美国国内“整合”中国的战略思路逐渐被“制衡”中国的呼声质疑甚至取代。

正是基于此种战略背景,可以看到,近期美国在台湾问题上的几个大动作,从旨在深化美台军事合作的《国防授权法案》,到最近的“与台湾交流法案”,都体现出美国对华战略思路由“整合”重新回到“制衡”,台湾作为“自由民主”的第一岛链的关键一环,其战略价值就被大大激活,这可能不单是美国“亲台派”的力量所致,而是美国战略的整体转向。

至于特朗普,签署这些无强制性却可视情况使用的法案,一来可以避免与国会冲突,伤及政治资本。二来又可作为与中国大陆在各项问题上谈判时灵活运用的筹码,可谓一举两得,自然不会放过。

台美地缘政治算盘

一个巴掌拍不响,在这盘地缘政治大棋中,台湾当局的选择同样重要。以这次陈菊出访美国为例,她20日在华府智库“战略及国际研究中心”发表演讲时表示,蔡英文知道台湾不能完全依赖美国,“我们有期待,但是不能依赖”,台湾也必须增加自己的经济发展能力、“国防”自卫能力。至于特朗普日前签署“与台湾交流法案”,陈菊在受访时指出,这对海内外许多努力的台湾人是很大鼓励,也希望未来台美高层之间能有更多互动、往来、合作、平等互惠。这一立场显然与美国支持台美“非正式关系”的思路吻合。

此次陈菊的演讲,美国在台协会主席莫健、执行理事罗瑞智、国务院台湾协调事务处处长何乐进等人皆到场。不难想象,台湾方面的许多意见可以借此传达到政府层面。

无独有偶,“战略及国际研究中心”不久前才和台湾外事主管部门完成了一次项目合作,推出一份近年少见的重量级报告——《新南向政策:深化台湾的区域整合》。在报告中,“战略及国际研究中心”建议美国政府支持台湾新南向政策,其中一条具体建议正是“美国亚太事务助理国务卿应该与其在南亚和中亚国家的对应官员协调创立一个工作小组,来思考美国能够如何支持新南向政策。”

与此同时,“战略及国际研究中心”还在华盛顿总部举行了报告发布会,并邀请台湾“政务委员”、前“驻美副代表”邓振中、现任台湾“驻美代表”高硕泰等人参与研讨。而邓振中在那次的演讲中,多次强调台湾新南向政策与美国在印太地区的战略愿景十分一致,并表示“台湾愿意且有能力与美国在印太地区合作”。

而在最新一轮台美互访中,邓振中紧随陈菊之后访美,而随后访台的黄之翰,其职务正是主要负责协调对台关系的亚太事务助理国务卿。据台湾外事部门表示,黄之瀚此行会就台美关系未来发展,以及双方在印太区域的各项合作交换意见。一来一回,台美又在“印太战略”上悄然做起了文章。

总的来说,当前美台互动的频繁首先由于美方对“一中政策”的工具性使用和中方的原则性坚持是一组长期存在的矛盾,并未彻底解决。其次,台海各方实力对比乃至全球权力格局的剧变,催生了美方对华政策的转向,也导致其“打台湾牌”的动机增强。再者,在两岸关系上一筹莫展的蔡英文当局在战略上向美国倾斜,也是台美“非正式关系”活跃的要因。

对大陆来说,坏消息是,在可见的未来台美之间的这种“非正式关系”将长期存在,成为两岸关系的不稳定因素。好消息是,大陆应对风险与挑战的底气与定力都已今非昔比。而隔海相望的台湾,真的甘心做美国的一张牌吗?

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